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Verso una nuova governance della coperazione allo sviluppo?

Verso una nuova governance della coperazione allo sviluppo?

di Marco Meozzi, esperto di cooperazione internazionale.


 
a)   Un nuovo modello?
 
Già da qualche tempo, anche da parte delle organizzazioni internazionali, fra le quali le Agenzie del sistema ONU, si era giustamente valorizzato il ruolo dei territori per lo sviluppo economico e sociale locale. Si tratta infatti di proporre un nuovo approccio, anche pratico oltre che teorico, di gestione dei progetti che approfonditi studi hanno confermato come valido per il miglioramento degli indicatori di benessere. Si tratta in concreto di dare nuovo impulso alle politiche attive di sviluppo adottando un modello di “governance multilivello”.
 
Agli attori tradizionali della cooperazione internazionale (Agenzie internazionali, Governo, Ministero, Regioni, Enti locali e ONG ) si sono da qualche anno aggiunte le Università, le quali, con il loro dinamismo nei diversi campi della ricerca scientifica e nell’insegnamento superiore, hanno portato un valido e prezioso apporto nei diversi settori di riferimento. Le Università si sono anche costituite in rete tramite il Coordinamento universitario per la cooperazione allo sviluppo (CUCS) che agisce con specifici gruppi di lavoro e che si riunisce periodicamente. Questa rete, che comprende ad oggi 28 università italiane, tiene ogni due anni circa un congresso nazionale; il prossimo è previsto nel 2015 a Milano.
 
b) I Forum territoriali
 
I forum territoriali sono pure soggetti della cooperazione entrati di recente nello scenario: un forum è luogo di concertazione e di azione, ma anche di partecipazione, coordinamento e proposta, che assumerà nei prossimi anni un ruolo di crescente importanza. Il percorso nasce nel 2011 grazie all’ esperienza di aggregazione fra quei soggetti della cooperazione territoriale italiana, che parteciparono al primo incontro “Territori in rete per lo sviluppo”. Già in quella occasione si era evidenziata l’importanza delle reti fra gli enti locali e dello strumento del fondo per sostenere progetti di sviluppo attinenti alle funzioni ed alle expertises appunto degli enti locali.
Ma è di recente, in occasione del quarto incontro, tenutosi a Foligno nell’ottobre 2014, che nasce ufficialmente la Federazione italiana delle reti territoriali per lo sviluppo e la cooperazione internazionale (in sigla RETECO).
 
In particolare si è approfondita la necessità di una dimensione europea della cooperazione territoriale, individuando possibili partner di altri paesi (in particolare di Spagna e Portogallo) confermando la necessità di un modello orizzontale di alleanze, che tenga in maggior considerazione la sostenibilità nelle politiche di sviluppo e di governo del territorio, ispirate al concetto di sussidiarietà. Tuttavia il contesto in cui queste politiche vengono messe in atto risulta di maggior difficoltà rispetto al passato per due motivi: in primo luogo in considerazione della crisi economica addotta come motivazione per la riduzione dei finanziamenti, ed in secondo luogo per il calo del consenso politico e sociale. Pare opportuno dunque, anche  nella definizione di politiche di sviluppo locale,  aumentare la partecipazione dei cittadini e delle loro associazioni, integrando la loro visione con quella dei decisori pubblici.
 
Tuttavia, a nostro avviso, deve rimanere centrale il ruolo del settore pubblico (locale e centrale) nella cooperazione, che deve trovare un rapporto di sinergia con quello privato, senza disimpegnarsi ed evitando di delegare in maniera crescente la cooperazione alla sola solidarietà del donatore privato. Infine, occorre sottolineare  la necessità – da più parti avvertita - di “raccontare” la cooperazione, oltre che di “fare” cooperazione, anche per recuperare il favore dell’opinione pubblica e al contempo far crescere  la consapevolezza della complessità delle inter-relazioni globali. Per ottenere questo risultato occorre elaborare azioni di educazione allo sviluppo più strutturate, capaci di raggiungere anche i cittadini più giovani,  affiancandole a mirate iniziative di sensibilizzazione destinate al più ampio pubblico.
 
c) L’ approvazione della nuova legge sulla cooperazione allo sviluppo
 

La recente approvazione ed entrata in vigore nell’agosto 2014  della nuova legge sulla cooperazione internazionale per lo sviluppo ha modificato profondamente quanto disposto dalla precedente legge 49 del 1986. Benché il processo di passaggio sia ancora in corso e benché siano previsti ancora dei termini per la concreta costituzione di alcuni dei nuovi organi previsti, si possono già avanzare alcune considerazioni.

 
La novità di maggior rilievo consiste nella costituzione dell’Agenzia per la cooperazione allo sviluppo (art.17), che avverrà contestualmente alla riorganizzazione del Ministero degli Affari esteri e della Cooperazione internazionale (MAECI). L’agenzia  è incaricata di svolgere attività di carattere tecnico-operativo connesse alla fase di istruttoria, formulazione, finanziamento, gestione e controllo delle iniziative di cooperazione. Inoltre può essere chiamata a portare il proprio contributo alla definizione della programmazione annuale e a fornire assistenza e supporto tecnico alle altre amministrazioni pubbliche.
Di particolare interesse è l’istituzione, presso la stessa Agenzia, di una banca dati pubblica nella quale sono raccolti i dati come il paese partner, la tipologia di intervento, il  valore del progetto, ed altri ancora dei  progetti realizzati e di quelli in corso di realizzazione. Ciò risponde all’esigenza, più volte avvertita in passato, di disporre da parte dei soggetti attuatori, fra cui anche le regioni, gli enti locali e le ONG, di informazioni affidabili su iniziative attuali e passate per quanto più possibile complete. Vale la pena infine, ricordare che la legge dispone che l’Agenzia debba adottare un codice etico cui devono attenersi tutti gli attori del sistema della cooperazione italiana allo sviluppo.
 

Altre significative innovazioni consistono nella istituzione del Comitato interministeriale per la cooperazione allo sviluppo (art.15 ), cui competono le funzioni di programmazione e coordinamento, nonché di assicurare la coerenza delle politiche nazionali realizzate negli altri settori di intervento con gli obiettivi della cooperazione allo sviluppo.

Inoltre  occorre segnalare l’introduzione del Consiglio nazionale per la cooperazione allo sviluppo (art. 16 ), la cui costituzione da parte del MAECI dovrà avvenire entro fine novembre 2014. Tale organo è composto da soggetti pubblici della cooperazione internazionale allo sviluppo cioè da rappresentanti dei Ministeri coinvolti, delle Regioni, delle Province autonome, degli Enti locali, dell’ Agenzia e da soggetti privati del non profit ( reti di organizzazioni non governative della cooperazione  internazionale, dell’aiuto umanitario  e del volontariato). Il suo compito è quello di assicurare la partecipazione, la consultazione e la formulazione di proposte e pareri sulle materie attinenti. Occorre sottolineare infine che nel medesimo articolo si prevede l’obbligo, in capo al MAECI, di organizzare ogni tre anni una conferenza pubblica nazionale finalizzata alla più ampia partecipazione dei cittadini nella definizione delle politiche di cooperazione allo sviluppo.
 
Tuttavia con la nuova legge - fanno notare alcuni osservatori - esce ridimensionato il ruolo delle regioni e delle province autonome, che  possono legiferare nel campo delle iniziative di cooperazione e di solidarietà internazionale in virtù della loro potestà legislativa, ma avendo - come principi fondamentali – i principi della nuova legge o di altre leggi dello Stato, e rispettando il precetto della competenza esclusiva statale su politica estera e rapporti internazionali dello stato (art. 9). In realtà si prevede la possibilità per le regioni, le province autonome e gli enti locali di attuare iniziative di cooperazione allo sviluppo (art. 9, comma 2) ma esse devono acquisire preventivamente il parere favorevole del Comitato congiunto per la cooperazione allo sviluppo (art. 21), al quale esse partecipano attraverso un rappresentante della Conferenza Regioni e Province autonome, ma solo quando si trattano questioni che le  interessino. Analogamente quando si trattano gli ambiti di competenza degli enti locali, è prevista la partecipazione alla riunione di un rappresentante delle associazioni rappresentative dei medesimi. L’articolo 25 completa quanto stabilito riguardo alla cooperazione delle regioni e degli altri enti locali, prevedendo la possibilità di istituire partenariati con il Ministero e l’Agenzia, nonché la possibilità che quest’ultima finanzi alcuni progetti proposti appunto da regioni ed enti locali.
 
Il contributo del ruolo delle organizzazioni della società civile ed altri soggetti senza finalità di lucro è riconosciuto e valorizzato  dall’art. 26, che definisce come tali le ONG di cooperazione allo sviluppo, le ONLUS di cooperazione allo sviluppo e solidarietà internazionale, le organizzazioni di commercio equo e solidale,  della finanza etica e del microcredito, delle comunità di immigrati e altre ancora. E’ interessante notare come il legislatore abbia voluto prevederle in un dettagliato elenco.
 
Gli altri articoli sono destinati a disciplinare specifici aspetti della cooperazione. In particolare, per gli operatori e i professionisti del settore della cooperazione allo sviluppo, impiegati all’estero, viene individuato un preciso inquadramento, il cui contenuto verrà dettagliato successivamente all’adozione della legge  in esito al tavolo di contrattazione per la definizione - appunto - del contratto collettivo nazionale del personale impiegato all’estero. Un altro punto interessante che aumenta le opportunità della partecipazione di dipendenti pubblici ai progetti di cooperazione che prevedono servizio all’estero, è il riconoscimento del diritto ad essere collocati in aspettativa senza assegni per un periodo massimo di quattro anni, eventualmente rinnovabili, con il diritto al mantenimento della qualifica posseduta (art. 28) Inoltre il periodo di servizio all’estero costituisce titolo preferenziale di valutazione, equiparato a quello prestato presso la pubblica amministrazione, nella formazione delle graduatorie di pubblici concorsi per l’ammissione alle carriere dello stato o degli altri enti pubblici.
 
Si riconosce inoltre il prezioso ruolo svolto dai volontari in servizio civile internazionale; in particolare quello della partecipazione dei giovani alle attività di cooperazione allo sviluppo. Si prevede inoltre che le organizzazioni della società civile accreditate ai sensi dell’art. 3 e 9 della legge del 6 marzo 2001, n.64, organizzino contingenti di corpi civili di pace, destinati alla formazione e alla sperimentazione della presenza di giovani volontari da impegnare in azioni di pace non governative nelle aree di conflitto o soggette a rischio di conflitto o ancora nelle aree di emergenza ambientale.
 
I prossimi mesi saranno per la cooperazione italiana densi di importanti impegni, che vanno dall’approfondimento sul tema del fabbisogno alimentare mondiale legato a Expo 2015, alla realizzazione della prima Conferenza Italia - Africa che si terrà probabilmente a Torino, e alla settima Conferenza Italia - America Latina prevista in giugno a Milano. Occorre infine ripartire con rinnovato slancio alla definizione e consolidamento degli obiettivi dell’Agenda post 2015, prevedendo però - insieme all’enunciazione degli stessi - dei meccanismi di monitoraggio sia in itinere che  ex-post, in modo da  poter valutare con la massima precisione possibile la reale efficacia dell’azione adottata.